清代的军机处 雍正时，在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿，这是内阁学
士办事的地方。雍正又在三大殿背后，另设一个军机处，这就是所谓的南书房，这只
是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密，有许多事不经内阁，径由南书房军
机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。顾名思义
，内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统治的名称。既然最高法令均属于军
机，当然只能说它是军事统治了。不过军机处的军机大臣，也是由内阁大臣里挑选出
来的，在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事，如是，皇帝可以不再到文华
殿武英殿商量政事，而只在军机处秘议。所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝
般，皇帝不出宫来办事，只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明，他们
鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙，所以不在里面找太监，而向外面调大臣。但
从制度讲，二者间还是一样。太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘
书，算不得朝廷的大臣。我们上次讲，张居正第一不应有权径下政府最高的命令；第
二不应要人报皇帝的公事也报他一份。一个首长和其秘书，只算是同一个机关。张居
正要人家把公事一份送皇帝，一份送内阁，这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰
相，那些公文又只要送宰相，不须再送到皇帝。所以从制度论，张居正的办法终是讲
不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令，这些发出的命令还是皇帝
的。因为政府最高出命权属于皇帝，军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇
帝的一个“南书房”。
清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称上谕，上谕又
分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事，譬
如皇帝出外巡幸，上陵，经筵，救荒，以及中央政府尚书，侍郎，地方政府总兵知府
以上的升降，以及晓谕中外诸事，都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部，这
是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄
给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交
给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知的。开始时，或因军事机密
，才用这办法，后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机
处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说
办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看
。譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事
的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在办理军机处的人，就叫军机大臣，名义上
是大臣，照制度法理讲，并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高
行政首长啊。这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书，并部尚书并不
能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长
官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治，都变成秘密不
再公开了！秘密政治这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！