以“农家乐”、“农业观光园”、“农庄”、设施农用地等名义在集体土地上从事旅游、休闲、住宿、餐饮、娱乐等带有经营性性质的用地项目（以下简称“农家乐”），有些占地面积达几十亩，甚至几百上千亩，已经成为当前农村土地管理的热点和难点问题。对此，建议设立设施农用地行政许可制度。
当前“农家乐”用地存在的问题
用地存在不合法现象。“农家乐”按照占用的土地性质可分为：占用集体建设用地和占用集体农用地两种。因法律没有对占用集体建设用地的“农家乐”进行规制，所以，根据“法无禁止皆可为”的原则，在集体建设用地上从事带有经营性性质的“农家乐”，一般不作为土地违法行为来处理。也正因如此，政府可引导更多的“农家乐”项目通过这种方式解决其用地问题。但在现实中，带有经营性质的“农家乐”由于用地面积较大，受土地利用总体规划和用地指标等限制，难以审批等因素，更多的是占用集体农用地。按照现行的法律，这属于改变土地用途的违法行为。
将设施农用地当作临时用地管理。不少地方政府发展以商业为主的“农家乐”项目时，设施农用地成为了首选。一些地方干脆直接将设施农用地纳入临时用地管理。但是也带来了诸多问题。一是“永久性建筑物”概念模糊。什么是“永久性建筑物”很难说清楚，因为建筑物是否永久只是时间的概念，再简易的建筑物也可能会使用很长时间，再坚固的建筑物也可以随时拆除。所以，判定是否永久性建筑物很难。二是临时用地的法律责任规定不合理。临时用地管理的重点是用途管制和到期后恢复土地原状，但现行的临时用地法律责任是：“责令交还土地，处以罚款”，这显然不能实现临时用地到期后恢复土地原状的行政管理目的。三是难以恢复。临时用地到期后，因为改为建设用地会带来更大的利益，一些土地权利人不想恢复土地原状，加之行政机关监管缺失，最终导致临时用地到期后往往没有依法及时恢复甚或根本没有土地原状的情况。此外，临时用地许可制度不能有效解决设施农用地项目中对地表空间的利用以及从事多种商业经营活动的问题；设施农用地一般投入较大、周期较长，采用临时用地两年期限的规定也不合理。
土地执法处境尴尬。对于从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的用地，究竟属于临时用地还是农业设施用地，一些地方管理部门存在政策上的认识不一致。如浙江省关于土地管理法的实施办法规定，从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，应当依法办理临时用地许可。然而其关于进一步支持设施农业发展的通知又要求，农业专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、农业社会化服务组织等须进行设施农用地备案。如果按照《浙江省实施〈土地管理法〉办法》进行查处，那么所有已备案的其他设施农用地项目也要查，因为并没有取得相应的临时用地许可；如果不查，这样的设施农用地项目必将“遍地开花”，这样，执法者便面临着执法与否的尴尬选择。
此外，设施农业用地项目和“农家乐”一般相互交叉和融合，其违法事实的认定非常困难。有些合理不合法的设施农业用地项目因得到当地政府的支持，查处起来阻力很大。
设施农用地法律制度完善的几点建议
实现对地表空间的拓展和再利用。在设施农用地项目中应利用架空技术，实现对地表空间的拓展和再利用，而不是传统意义上的占用土地或改变土地的用途。一般情况下“农家乐”将会随着设施农用地项目的结束而停止运行，而采用架空技术的“农家乐”用地是很容易恢复土地原状的，不会破坏耕作层。
单独设立设施农用地行政许可。首先，要严格依法行政，停止执行设施农用地备案制度。要根据《浙江省实施〈土地管理法〉办法》的规定为设施农用地项目补办临时用地手续。同时，现阶段可参考其相关内容决定是否批准设施农用地的临时用地许可。其次，要在法律制度上进行改革和完善，为设施农用地单独设立行政许可，以适应社会发展的需要。未经许可，擅自建设属于土地违法行为。
设立地上（空间）建设用地许可。《物权法》已对地上、地表及地下的建设用地使用权作出规定，应根据《物权法》的规定，制定在地上设立建设用地使用权的实施办法，以解决设施农用地中的“农家乐”项目用地问题，并以协议方式将地上建设用地使用权出让（或租赁）给设施农用地的业主使用。
科学合理制定设施农用地项目发展规划。各地应当根据土地利用总体规划和农业发展规划科学制定设施农用地发展规划和年度计划；并将合理利用土地、不占或少占耕地作为制定设施农用地发展规划的基本原则。设施农用地上的“农家乐”项目具有很强的临时用地特性，只是在使用的期限上要更长一些，这样的项目一旦结束后，要确保土地能够恢复原状，实现土地利用总体规划的原用途。
明确设施农用地的申请条件和期限。一是符合设施农用地项目发展规划；二是用地申请者经土地权利人（所有权人和使用权人）同意，并签订设施农用地使用协议，协议应当包括总用地规模和配套经营性设施用地规模、期限、土地复垦及违约责任等内容。设施农用地项目一般投入较大、周期较长，一般要3~5年，所以，许可期限一般要5年或10年较合适，如果不够还可以再延长。
加强对设施农用地批后监管。一是要防止设施农用地项目未批先建；二是要防止设施农用地项目改变土地用途；三是要依法追究当事人的违法责任。